自今年6月份以來，濰坊市已先后與建設銀行山東省分行、國家開發(fā)銀行山東省分行、農(nóng)業(yè)銀行山東省分行、中國銀行山東省分行、工商銀行山東省分行等14家金融機構簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，未來3到5年內(nèi)，簽約金融機構將為濰坊市新增超過3600億元的融資支持，并在資產(chǎn)管理、債券融資、信用評級、基金投資等方面提供服務和幫助。

　　近日，山東沿海經(jīng)濟強市——濰坊成債市新“網(wǎng)紅”，引起輿論普遍關注。山東省濰坊市地方債務大幅擴張，非標債務比重過高，高風險、高成本交織，尤其在近兩年的城投債拖累下，竟與柳州、蘭州和昆明一起，接力成為中國債市新“四大天王”。

　　根據(jù)天眼查提供的信息，山東濰坊下轄的昌邑市一家名叫龍之源熱力有限公司的企業(yè)(以下簡稱“龍之源公司”)狀告并要求昌邑市政府繼續(xù)履行招商引資協(xié)議承諾的“獨家經(jīng)營”條款，叫停當?shù)貒蟛劐\盛環(huán)保能源有限公司建設的下營熱源項目(以下簡稱“錦盛項目”)。

　　據(jù)知情人士介紹，龍之源熱力由民營企業(yè)家張建寧投資創(chuàng)辦，其狀告山東昌邑市的行政訴訟官司緣起當年政府招商引資時簽訂的“獨家經(jīng)營”協(xié)議。在一份昌邑濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會與張建寧的北京京龍源科技公司簽訂的《昌邑濱海(下營)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目投資協(xié)議》中，雙方約定由張建寧的京龍源投資公司建設下營化工產(chǎn)業(yè)園集中供熱項目，昌邑市濱海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為甲方，在投資協(xié)議中約定“保證乙方供熱區(qū)域(供熱半徑15公里范圍)內(nèi)，不再審批同類供熱企業(yè)和不再審批供熱鍋爐(余熱鍋爐除外)”。

　　但是，昌邑市政府事后并沒有遵守該協(xié)議條款，分別在2020年12月、2021年8月以及2022年6月，先后三次通過下屬國企昌邑錦盛環(huán)保能源有限公司建設下營熱源項目，前兩次均因未批先建、不符合環(huán)保和發(fā)改部門政策等原因被叫停，造成巨額國有資產(chǎn)浪費。

　　張建寧的合作伙伴、龍之源公司股東戴志杰告訴記者，他們公司作為昌邑市政府招商引資的集中供熱企業(yè)，自2011年起為園區(qū)供熱，至今運營十多年，熟悉供熱市場，具備明顯的行業(yè)投資和運營優(yōu)勢。“如果真是為了園區(qū)供熱問題，政府在龍之源公司現(xiàn)有集中供熱項目的基礎上，不用投資一分錢，只要依法批準龍之源公司的設備升級申請，在2020年就可以徹底解決園區(qū)供熱問題。”

　　然而，當?shù)卣胖鲜鲎罴呀鉀Q方案不用，卻偏偏讓市屬國企昌邑錦盛環(huán)保能源有限公司，在沒有任何園區(qū)供熱投資和運營經(jīng)驗的情況下，2020年12月第一次建設4臺480噸/小時燃煤鍋爐項目，中標價15.36億元，開工建設后因未批先建以及高污染、高能耗等問題被上級部門叫停作廢;2021年8月第二次建設2臺150噸/小時天然氣鍋爐項目，總投資1.5億余元，在招標過程中自行終止;2022年6月第三次建設 3臺150噸/小時燃煤鍋爐項目，總投資近4億元。

　　據(jù)昌邑市政府官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，該市近年來政府債務率一直高企不下，2023年一季度和二季度，政府債務率分別為123.6%和126.7%。

　　由于當?shù)貒蟛劐\盛環(huán)保能源有限公司第三次建設的下營熱源項目與京龍源投資的龍之源公司供熱項目僅一墻之隔，顯然違反了此前招商引資協(xié)議“獨家經(jīng)營”的約定。

　　昌邑市政府在答復龍之源公司行政訴訟案中辯稱，原合同主體昌邑經(jīng)開區(qū)管委會已撤銷，其招商引資承諾已失去法律效力，但山東濰坊中院在一審判決中按照相關法律規(guī)定，確認了昌邑市政府的被告主體資格以及上述投資協(xié)議的法律效力，也認可了京龍源投資的龍之源公司在原定區(qū)域的供熱獨家經(jīng)營權。

　　只是在錦盛項目建設是否違背了協(xié)議約定的獨家經(jīng)營權方面，一審法院認為該項目是替代山東海天生物化工有限公司被關停的自供熱1、2號機組，屬于該公司的自供氣供應，該項目的審批建設并沒有違反獨家經(jīng)營權的約定。

　　通過天眼查搜索得知，昌邑錦盛環(huán)保能源有限公司屬于昌邑市城市建設發(fā)展投資集團有限公司，后者是昌邑市的直屬國企。而判決書中提及的山東海天生物化工有限公司是由山東金晶科技股份有限公司控股的民營公司，兩家公司并不屬于同一投資主體。一審法院還認定，因化工園區(qū)集中熱源供熱能力不足，海天生物化工所屬的海天熱電已經(jīng)開始承擔開發(fā)區(qū)內(nèi)部分企業(yè)的供汽業(yè)務，昌邑市政府辯稱“替代自供氣供應”理由，很難自圓其說。

　　最后，山東濰坊中院一審判決認定，昌邑市政府批準建設錦盛項目是“為了及時彌補當?shù)氐墓崛笨?，為了公共利益，不存在過錯”，對于京龍源方面提起的“要求停止建設錦盛熱能項目”并未給予支持。

　　對此，中國行政法學研究會副會長、北京大學法學院姜明安教授在研討該案中認為，昌邑市政府批準新建錦盛項目,法律性質(zhì)上屬于單方變更具有法律效力的《項目投資協(xié)議》第三條關于“獨家經(jīng)營”的合同約定，以錦盛項目是替代海天熱電抽凝式發(fā)電機組熱源為由單方變更協(xié)議是違法的。

　　著名法學家、中國人民大學法學院胡錦光教授在參與研討該案中指出，昌邑市政府單方變更行政協(xié)議的理由是繼續(xù)履行該案涉及的行政協(xié)議，會損害公共利益，而所稱的“公共利益”是存在供熱缺口。但昌邑市政府并無證據(jù)證明存在供熱缺口,更不能證明京龍源公司不能彌補該供熱缺口。如果說批準國有企業(yè)轄下的熱能建設項目是為了公共利益，那么為民營企業(yè)發(fā)展壯大提供必要的幫助，比如協(xié)調(diào)解決用煤指標、遵守特許經(jīng)營權協(xié)議等，從而更好地讓民營企業(yè)為當?shù)仄髽I(yè)經(jīng)濟服務，也是為了公共利益。

　　山東經(jīng)濟強市濰坊地處富饒的膠東半島，下轄包括昌邑在內(nèi)八個縣級市、縣，另有濰坊高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、濰坊濱海經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、濰坊峽山生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和綜合保護區(qū)等四個市屬開發(fā)區(qū)，總人口約930萬，2022年實現(xiàn)GDP超過7300多億元，在北方城市中占據(jù)一席之地。

　　一份《山東濰坊市城投平臺輿情不斷，哪些平臺償債壓力大》的專業(yè)分析報告披露，2022年以來，濰坊地區(qū)多家平臺出現(xiàn)非標逾期、票據(jù)逾期等負面輿情，區(qū)域信用環(huán)境持續(xù)惡化。在債務問題上，濰坊市在政府工作報告和各類文件中均對于化債提出要求，并與金融機構進行溝通交流，加強政銀企聯(lián)動。

　　該報告分析認為，雖然在濰坊市政府對區(qū)域債務的嚴格管理下，市場信心有所企穩(wěn)，但是濰坊債務很多問題扎根于區(qū)縣，也涉及很多高息非標產(chǎn)品。整體來看濰坊市平臺眾多，部分平臺短債占比較低。在經(jīng)濟財政弱化、地產(chǎn)低迷和平臺輿情不斷的背景下，關注尾部城投信用風險。濰坊地區(qū)的債務問題本質(zhì)是流動性問題，而非兌付問題，由于債務期限結構不合理，短債壓力大，加上濰坊市地區(qū)城投平臺眾多，債務管控難度大。

　　這份報告最后提出化解濰坊短期債務問題的建議：一是政策支持，包括省級政府的資源傾斜和金融資源協(xié)調(diào)，市級政府的政銀和企銀合作，緩解流動性壓力。二是債務管控能力的提升。

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，提升債務管控能力歸根到底需要增強地方財力，提高還債能力。但在這方面，山東濰坊并不樂觀。根據(jù)山東省公布的數(shù)據(jù)，2023年上半年山東省地方財政收入4258.58億元，與2022年上半年相比增加了308.95億元，同比增長7.82%，比全國平均增速低了5.66個百分點。

　　哪些地市拖了后腿?記者查閱山東省16個城市中，有15個城市2023年上半年實現(xiàn)了財政收入正增長，濰坊成為了唯一財政收入負增長的城市。2023年上半年濰坊財政收入346.93億元，同比下降6.63%，而上半年濰坊的GDP增長同樣不理想，GDP名義增長3.9%為全省最低，作為山東省第四經(jīng)濟大市，濰坊的低迷是山東省上半年表現(xiàn)不及預期的重要因素。

　　最近的一期報道是8月4日，濰坊市政府與工商銀行山東省分行的戰(zhàn)略合作協(xié)議簽署儀式舉行，根據(jù)協(xié)議，工商銀行山東省分行將在3年內(nèi)為濰坊市新增500億元以上的融資支持。未來3到5年簽約金融機構將成為濰坊市新增2600億元融資支持，這對深陷債務泥潭的濰坊市來說，無異于雪中送炭——從去年開始，濰坊管轄的昌邑等市縣的城投平臺流動性就趨于緊張，今年的定融產(chǎn)品和商業(yè)承兌匯票的也出現(xiàn)大面積違約以及逾期，希望這些金融機構的資金扶持可以盡快落地，解決投資者和持票者的兌付問題。

　　上海財聯(lián)社8月7日的一篇報道披露了關于這場會議的更多細節(jié)：在7月的金融賦能濰坊高質(zhì)量發(fā)展全面戰(zhàn)略合作簽約儀式上，山東省政府表示將積極幫助濰坊化解國企債務問題，已派出專項督導組摸清底數(shù)，指導濰坊制定了一攬子化解方案，并將通過兩只省級穩(wěn)定化險基金、專項債傾斜、省市國有企業(yè)合作等舉措，實現(xiàn)“以長換短、以新?lián)Q舊、以低換高”，利用2-3年時間根本扭轉濰坊市的債務問題。

　　簡單總結主要是三條路：首先是山東省級財政拿出了部分資金，幫助濰坊市以及各縣區(qū)先解決短期流動性問題。第二個籌碼很可能是，濰坊市屬國有企業(yè)的資產(chǎn)部分跟省屬國有企業(yè)其他形式的合作，未來通過資產(chǎn)盤活收益償還省級財政資金。第三條路就是通過再發(fā)周期更長、風險系數(shù)低的專項債來緩解濰坊當下在項目投資和民生改善方面的財政壓力。

　　自2018年開始，新一輪產(chǎn)業(yè)結構改革進入攻堅階段，全國各地方城投平臺以紓困方式，通過協(xié)議轉讓，表決權委讓等等方式入主了一批A股企業(yè)，試圖憑借流動性支持，信用背書與地方資源對接，盤活陷入困境的上市資產(chǎn)。

　　據(jù)上海證券報統(tǒng)計，2018年下半年以來，濰坊國資(含下級市、縣國資)在A股市場動作頻頻，斥資逾60億元先后入主美晨生態(tài)、孚日股份、山東墨龍、同大股份等7家上市公司(剔除股權劃轉情形)。其中，有5家并購標的在易主后并未有太大起色，股價表現(xiàn)一般，導致濰坊國資浮虧嚴重。

　　值得一提的是，濰坊國資對3家并購標的投資頗有“踩雷”的意味，即在資金等方面給予了大力支持后，標的公司近年來經(jīng)營業(yè)績卻持續(xù)大額虧損;或高價入主后與原實控人產(chǎn)生分歧矛盾，濰坊國資又被迫讓出上市公司控制權?？傊?，濰坊為自己的不專業(yè)付出了慘重的代價。

　　據(jù)21世紀經(jīng)濟報道8月11日消息，山東濰坊相關部門正在要求各區(qū)縣地方城投平臺提供部分涉及A股上市公司并購案例的全面材料，配合對并購相關的主體進行審計工作。根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者獲得的相關資料，為配合審計，相關企業(yè)被要求提供與并購事務相關的全面材料，包括并購決議會議材料與決策過程，損失風險情況、盡職調(diào)查相關資料、并購主體與上級主管部門以及證券監(jiān)督相關部門的溝通處罰情況、以及并購主體自身財務情況等等。而隨著濰坊對城投平臺債務問題的重視，部分濰坊城投平臺已經(jīng)開始逐步退出其對上市公司的投資。

　　一位不愿具名的券商并購部負責人曾對上海證券報記者表示，“有些地方國資前幾年(投資)太激進了，在A股市場‘四處出擊’，如今，并購后遺癥已逐步顯現(xiàn)，這一現(xiàn)象值得重視和警惕。”

　　回過頭來看，濰坊債務為什么會這么高呢?多家財經(jīng)媒體報道分析其重要的原因跟濰坊國資的盲目擴張有關。這或許也是全國其他城市需要提高警惕的地方。

　　在龍之源熱力狀告昌邑市政府的行政訴訟案中，本來不必耗費國有資金就可以解決工業(yè)園區(qū)供熱問題，當?shù)卣畢s一錯再錯，舉債數(shù)億，歷時數(shù)年，并違反招商引資承諾重復投資建設錦盛項目——這些重大投資決策是如何出臺的?因決策失誤造成的一系列損失由誰負責?這些根源性問題都是山東省專項督導組應該重點摸清的底數(shù)。

　　據(jù)悉，錦盛項目第一次建設項目招投標，中標單位是山東電力建設第三工程公司。由于此次三家投標企業(yè)報價以及招標控制價高度一致，被網(wǎng)絡曝光涉嫌違規(guī)操作后，錦盛項目又第二次進行招投標，中標企業(yè)仍是山東電力建設第三工程公司，而且三家投標企業(yè)報價以及招標控制價仍然高度接近，招標控制價359650000元，山東電力建設第三工程有限公司報價357900000元，西北電力建設第一工程有限公司報價358841175元，中國電建集團核電工程有限公司報價358203650元。

　　據(jù)戴志杰介紹，龍之源公司數(shù)十次申請供熱設備升級，有關部門均以沒有煤耗指標未予批準。但是，一直聲稱沒有煤耗指標的昌邑市政府，卻在2022年6月將38.82萬噸煤炭指標批給了昌邑市政府下屬的國有企業(yè)昌邑錦盛環(huán)保能源有限公司，建設3臺150噸/小時燃煤鍋爐供熱項目。戴志杰說，錦盛項目一旦建成投產(chǎn)，政府承諾給我們的供熱市場將直接被搶占，龍之源公司的投資將面臨血本無歸的重大損失。

　　記者看到一份濰坊市人大代表、濰坊軟環(huán)境發(fā)展監(jiān)督員、昌邑富潤紡織科技有限公司董事長逄新民2019年3月19日提交的《關于柳疃工業(yè)園區(qū)印染企業(yè)解決生產(chǎn)用蒸汽問題的提案》，建議借鑒南方各地考察經(jīng)驗，結合柳疃實情，把昌邑市新源熱力有限公司、昌邑富潤紡織科技有限公司、昌邑義泰祥家紡有限公司及山東柳疃家用紡織品股份有限公司四家公司燃煤鍋爐進行合并，利用四家公司煤炭和污染物排放總量指標，將現(xiàn)有鍋爐合并升級改造為新型高效節(jié)能的大容量高溫高壓污泥焚燒燃煤鍋爐，避免煤炭消耗指標和環(huán)保排放指標重要資源流失。

　　上市公司亞星化學(600319.SH)所屬的亞星集團也曾建議旗下熱力公司落遷下營工業(yè)園區(qū)后，與張建寧的龍之源公司強強聯(lián)手，成立新的熱電聯(lián)產(chǎn)公司，充分利用亞星指標計劃新上4臺220噸/小時(三用一備)循化流化床鍋爐，背壓機組發(fā)電。作為政府配套工程，投產(chǎn)后既能夠解決亞星公司自己用電用熱問題，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，避免資產(chǎn)浪費，也能夠解決下營工業(yè)園區(qū)因煤炭消耗指標和環(huán)保排放指標限制，影響熱力公司增容的問題，徹底解決企業(yè)日益增長的各種用熱需求，增加園區(qū)的發(fā)展后勁。然而，“這些建議最后都石沉大海，換來的卻是政府下屬國有企業(yè)的盲目投資。”戴志杰表示，實際上，龍之源所導致的區(qū)熱源配套進度問題已經(jīng)影響到了園區(qū)企業(yè)。由于配套問題，園區(qū)企業(yè)擴建受到影響。經(jīng)查詢，普洛藥業(yè)、天宇股份、金晶科技等多家上市公司子公司即坐落在兩家公司所覆蓋的工業(yè)園區(qū)之中。

　　據(jù)上海法治報報道，2019年9月，亞星化學收到濰坊市下發(fā)的搬遷通知后，曾在2021年、2022年兩份年報中均將“新廠區(qū)搬遷項目建設未能按計劃達產(chǎn)達效的風險”列為管理層當年關注的兩大風險點之一。其中，亞星化學，反復提及幾處細化風險點：“不排除在項目建設以及后續(xù)調(diào)試開車階段受到資金到位情況、園區(qū)熱源配套進度、市場供需瞬息萬變等因素導致項目建設延后或收入、效益增長遲滯的風險。”盡管只是一句話帶過，但記者了解到，亞星化學在年報中提到的“園區(qū)熱源配套進度”之中確有隱情，與負責下營工業(yè)園區(qū)供熱供汽的龍之源公司陷入訴訟風波有關(詳見中國網(wǎng)財經(jīng)2023年8月25日報道)。

　　據(jù)了解，2019年11月14日，因鍋爐升級環(huán)評審批仍被推拖不辦，張建寧的企業(yè)準備向進駐昌邑市的山東省委巡視組投訴。沒想到第二天，昌邑市公安局出動百余名警察，抓捕了張建寧以及公司數(shù)十名員工。在多次變換抓捕理由后，最終以涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票罪，對張建寧及公司其他兩名員工宣布刑事拘留并交由檢察機關批準逮捕。2023年6月21日，濰坊中院作出一審判決，認為張建寧創(chuàng)辦的龍之源公司及新源熱力犯虛開增值稅專用發(fā)票罪。

　　檢察機關指控，2016年1月1日至2019年10月31日，張建寧的龍之源公司、李華忠等通過虛開增值稅專用發(fā)票的方式虛增經(jīng)營成本，為新源熱力、龍之源及昌邑市新源熱力有限公司偷逃稅款。李華忠核算出需要虛開的增值稅專用發(fā)票數(shù)額后，找人為上述三家公司大量虛開增值稅專用發(fā)票，在虛增成本的同時，以虛開的增值稅發(fā)票進行了抵扣。

　　判決書顯示，部分交易即由“現(xiàn)金煤”與正常交易構成。“涉案的熱力公司實際上是從上游公司購買煤炭后，將生產(chǎn)熱力所需要的煤炭運回公司煤場，將超出生產(chǎn)熱力需要部分直接在當?shù)責o票銷售，屬于銷售煤炭不開票的行為，并非虛開行為。”8月19日，該案的被告律師向記者表示，購銷合同中的煤炭是真實存在的，所有權也屬于該熱力公司，只是該公司沒有將其運回煤場而已。”

　　據(jù)了解，上述不開票的煤炭在業(yè)內(nèi)被稱為“現(xiàn)金煤”。在交割“現(xiàn)金煤”時，以現(xiàn)金交割，不走公章、不開票。此前，中小煤礦面臨關停，部分中小煤礦通過掛靠經(jīng)營、低價競爭來生存，煤場進貨出貨不開票，同時，由于小買家眾多，同時被認為難以查證，“現(xiàn)金煤”已成行業(yè)潛規(guī)則。

　　多位律師明確告訴記者，“現(xiàn)金煤”交易屬于非法地帶，而且由于使用現(xiàn)金交割，因此難以被認定。根據(jù)一審判決，上述有關“現(xiàn)金煤”的說法未被一審法院認可。

　　據(jù)華夏時報報道，山東濰坊中院以虛開增值稅專用發(fā)票罪一審判罰張建寧十年半有期徒刑后，張建寧不服已經(jīng)當庭提起上訴。

　　在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府本是經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控者、公共服務的提供者、市場秩序的維護者。發(fā)生政企糾紛，本來應該是雙方通過協(xié)商或者司法途徑正常解決的。但由于政府與民營企業(yè)之間地位的不平等性，民營企業(yè)與政府在合作過程中出現(xiàn)糾紛后，民營企業(yè)家陷入刑事法律風險的案例不斷出現(xiàn)。